陕西千亿矿权之争：历经三届省政府 能量惊人女商运作

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刘娟前传

行政权对市场与司法的反复干预，成为“十二五”规划中的这个超级项目烂尾的主因，其间更穿插一名能量惊人的女性作手

毛乌素沙漠如同沙海，铺展在内蒙古南部和陕北长城一线以北。沙漠与黄土高坡之间的荒漠地带下，侏罗纪时代遗留的植物残骸历经亿年地质演化，化作煤田沉睡于地底。

其中的一个规划面积340平方公里的波罗井田，位于陕北榆林市的榆阳区与横山县境内，勘探储量近20亿吨。拥有该煤矿的矿权，意味着掌握了开启数千亿元财富之门的钥匙。

巨大的财富，从来不乏纷争相伴。自2005年起，围绕波罗井田的矿权归属，展开了一场旷日持久的讼争，至今悬置。

虽看似民事纠纷，但此案自始就在行政与司法两条线上并进。一面，陕西省政府做了多轮调查，甚至向最高法院致函，请后者“作出公正判决”；另一面，在陕西省高级法院一审、重审之后，二审的最高法院不敢怠慢，案件持续八年仍未最终落判。

受矿权归属的久拖不决所累，一个被列入国家与陕西省“十二五”规划的超级项目，还未开工便已烂尾。

此案历经三届陕西省政府、涉及两家大型国企，更穿插一名能量惊人的女性项目作手的倩影——这位女性并无相应资金实力与专业资历，却能依靠过人的运作能力获取千亿元项目，中途频现国企“护驾”、接盘身影。

2013年6月25日，矿权归属案二审第一次开庭。最高法院将于何时宣判，尚不可知。但一旦落判，则将直接决定价值上百亿元的探矿权、上千亿元的采矿权归属。漫长的司法程序期间，曾有媒体从“以权压法”“诈骗国资”等角度切入报道，但因为多重维度的交织，让此事绝非单一的逻辑线条可以解释，非详细了解来龙不能窥见全貌。

民事纠纷之所以惊动省政府，盖因矿产资源属于国有，其相关市场权利的获取与转让难脱行政手续。陕西省政府以一纸文件将市场权利悉数收归之举，则进一步加剧了“无形之手”的介入程度。

在该案中，由于对备案程序的法律规定较为模糊，导致关键的备案程序存在较大的解释空间，这也成为省政府自由裁量、先予后夺的客观背景。至于省府致函法院为行政调查结论背书，已属裹挟其中，不得不为。

在半市场化的经济领域，行政与市场以及与司法之间的模糊地带，须以更加详细的法律条款厘清，此举不仅利于维护市场秩序，亦是斩断权力寻租可能之道。

陕西的雄心

以2003年10月20日为界，陕西省煤矿的矿权市场被分隔成两个时代，曾经的风险勘探时代一去不复返。

改变这一切的，是当天省政府第21次常务会议纪要（下称21次会议纪要）形成的决定：陕北尚未登记探矿权的煤炭资源，一律由省政府安排登记直接掌握，由省政府安排财政资金开展勘查；对于此前已给予探矿权的单位，一律视作代表政府实施勘查，探矿权人无权处置探矿权，其探矿权是否转让、转让给谁、如何转让，一律由省政府根据基地建设总体规划和转化项目落实情况作出决策。

矿产勘查的经济原理类似买彩票，属高风险投资，存在很大不确定因素，但一旦成功即可获得高额回报。在此以前，与全国其他省份一样，陕西的政策是，对勘查作业区内发现的可采矿产资源，保障探矿权人享有法定的优先采矿权，权利人享有的探矿权、采矿权可依法自由转让。

国有地勘单位过重的历史包袱、只提供技术服务的职业习惯、较弱的资金实力，使其很难抗衡风险，因此在实际操作中，往往由手持探矿权的国有地勘单位与愿意承担风险的企业合作勘探，在探出成果后，双方按约定比例共享后续权益。

21次会议纪要的出台，以一纸行政规章打破了探矿权权利人风险与收益间的平衡，从而颠覆了矿产勘探的行业生态。

这个看似“霸道”的规定身后，是一个矿产资源大省的转身雄心。在七个月前的2003年3月，原国家计委正式批准陕北能源化工基地在榆林启动建设，这个全国唯一的国家级能源化工基地，辖榆林、延安两市，面积8万平方公里。21次会议纪要中言及的“基地”即指此。

为推进该基地的建设，榆林市委托多家权威规划设计机构，编制了各类化工园区规划。2003年以来的煤价上涨，让榆林实现了1949年以来的首次收支平衡。次年，该市财政收入即突破40亿元大关，由吃财政补贴的困难户，变为财政收入跃居全省探花之位。

但逐渐掣肘的运力瓶颈与产业低附加值的现实，让陕西省倾向于推动煤向电力、煤电向载能工业品、煤油气盐向化工产品实现“三个转化”，着力打造煤电载能工业、煤制油、煤盐化工和油气化工“四大产业链”。

而获批的陕北能源化工基地，成为承载省政府战略的支点。2003年当年，该基地的GDP为281亿元。陕西省希望将其打造成新的经济增长极，在未来三年至五年投资1000多亿元，形成1000万吨采油、1000万吨炼油和100亿立方米天然气、600万千瓦装机、1亿吨原煤、400万吨煤制油、600万吨甲醇的生产能力。

要支撑起这盘大棋，必须保证有足够多的转化项目进驻基地。为此，陕西省政府以配套煤矿作为优惠政策。“为了降低投资转化项目的成本和风险，吸引他们来陕投资，否则人家完全可以在山东搞煤液化项目，但陕西的优惠，让他们在煤方面的成本降低了。”日后在接待了解案情的最高法院法官时，时任陕西省发改委煤电处副处长陈永康如此解释。

能够为投资人配套煤矿的前提是，省政府必须有能力统一调配基地范围内的煤矿。由此，上收对煤矿勘探权的处置权成为必然。