城管：何去何从？

  湖南临武、黑龙江哈尔滨、四川万源……最近，各地城管“肇事”频繁，“解散城管”呼声又起。解散并不现实，但如果不顺应民意“改弦更张”，城管执法恐将面临更大危机——

　　三轮车链条被城管剪断，卖红薯老人在哭泣。这张图片拍摄于10年前，然而，10年后的现在，城管和小贩对立关系并未得到缓解，甚至有进一步激化的危险。　　图片来源:大河网

　　摊贩之痛

　　2012年北京市“两会”上，针对部分政协委员提出的城管执法存在的问题，时任北京市副市长刘敬民回应称:“全国还没有统一的关于城管的法规，城管一度成为调侃对象。但撤销城管行不行?调研显示，86%的市民不同意撤销城管，认为一旦撤销会有更多问题。”

　　86%不同意撤销城管，这是北京当时的调研结果。一年多后的现在，如果再就“是否该撤销城管”做调查，不知民意会发生怎样的变化。

　　城管和摊贩的冲突，几乎每天都在发生，但之前似乎没有哪个时段像最近这样密集。最近十多天，冲突在各地频繁发生，后果严重:

　　7月17日，湖南省临武县，瓜农邓正加在与城管冲突中不幸身亡。法医遗体检验初步判断邓正加颅内有伤，当地警方以涉嫌故意伤害罪对6名涉事城管实施刑事拘留。

　　7月18日晚7点，在黑龙江省哈尔滨市街头卖西瓜的商贩吴伟遭到了城管执法人员痛打，头破血流。记者就此事采访城管局，该局局长首先对记者动手，其他工作人员见状也跟着领导一起动手。

　　7月27日，针对网上“万源城管人员打死卖菌学生”的传言，四川省万源市政府回应:“26日，卖松菌青年谭某与城管执法人员发生抓扯，谭某身体左肩部软组织擦伤。”谭某是万源市第三中学的学生，今年高考报考了成都一所大学。因为家庭贫困，他利用暑假进山捡松菌进城卖，想筹集一点上大学的学费，没想到最终受伤住院。

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　　不更多罗列类似事件。“但凡有点能耐的，谁去当小商小贩?就这么点活路城管也不给?”这是网上比较有代表性的说法，也是当事人得到广泛同情的重要原因。从严格法治意义上说，如果摆摊真的违法了，“讨活路”不是违法的合理理由。然而，即使真的违法，因为违法而让百姓承受死伤的代价，也是一个文明社会法治所不能容忍的。

　　城管之痛

　　每有城管和摊贩冲突发生，公众和舆论无一例外站在后者一边谴责前者。暴行必须受到谴责，也必须有人为此付出代价。不过，公允地讲，在城管合法性和执法手段“先天不足”的现实下执法，城管也面临着诸多无奈。

　　摊贩不时被打死打伤，城管人员被伤害的新闻也不时见诸媒体。今年6月2日，广州城管温一明被几名小贩殴打，上衣被扯烂，一名女子还猛抓他的下体。据目击的市民说，温一明当时只是对小贩进行劝离，结果小贩就动手殴打他，还大喊“城管打人了”，其实整个过程中温一明都没有还手。而城管队员被杀死的恶性事件，更是震惊国人:2006年，北京城管队员李志强被小贩崔英杰用刀刺死;2009年，沈阳城管队员申凯、张旭东被小贩夏俊峰用刀刺死。

　　直接面对最底层民众，行使的又是最得罪人的行政处罚权，城管从“出生”那一天起，名声似乎就没有好过。“一个地方城管出事，全国城管跟着背黑锅”，是这一行业真实写照。事实上，相当部分城管人员是带着矛盾心理执法的。一位城管队员通过媒体表露了这样的心迹:“有人占道经营，交通堵得厉害，我们立即赶走了摊位，其实内心也挺难过——这些摊位，是人家的养命钱呐，有些水果几天卖不掉就会烂掉了!”对小贩同情，但工作职责又让他们无可选择。

　　网民“芬芬_Grace”在网上表达了对城管的同情:“我也亲眼看到过城管执法，小贩的高度不配合或出言不逊无形中会加大城管的焦虑，三番五次地循循诱导换来了口头的承诺然后屡教不改，而市民的不断投诉带给他们强大的压力，久而久之无形的压力汇成了愤怒，进一步激化矛盾，从而引发了流血冲突。”

　　城管队员中，没有编制的“临时工”不少。“干警察的活儿，拿打工仔的钱”，是这些人的真实生活状态。虽然，对于执法人员来说，任何原因都不能成为暴力执法的理由，但审视这样一个伤害他人也被他人伤害的群体的执法和生存境遇，对于城管和摊贩互相理解，改变双方尖锐对立，是有价值的。

　　冲突之源

　　针对暴力事件频发，《人民日报》评论指出，城管暴力执法的根本原因在于城管责任和权力的不匹配。

　　上世纪九十年代，随着城市化进程的加快，城市管理问题日益迫切，但当时城市管理权分散在不同职能部门手中，“都有权，但都不愿管事”。1996年10月1日，行政处罚法实施，其中第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，确立了“相对集中行政处罚权”制度。这条规定成为城管制度产生的直接依据。根据当时规定，城管行政处罚权模式是“7十1”，即城管执法的范围，包括市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权，以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权。

　　然而，在行政处罚权相对集中后，环保、工商等部门把那些执法难度大，并且不涉及自己核心利益的执法权也转移给城管，城管执法难度越来越大。“政府部门把权力转移给城管，这样的转移有效吗?”这是城管执法面对的第一个诘问。

　　同时，行政处罚法第16条规定“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，可见，行使行政处罚权的只能是“行政机关”，而非任何其他主体。但直到现在，一些县、区的城管部门仍非行政机关，有些是事业单位，有些甚至是临时机构。城管是否具有执法主体资格，是它回避不了的又一疑问。

　　合法性“先天不足”，让被执法对象难以从心底对城管执法认同。而执法手段的缺乏，又加大了执法难度，为冲突埋下伏笔。关于执法手段缺乏，下面的例子可见一斑。按照行政处罚法规定，城管可以暂扣小贩物品，但没有人身强制权，7月27日中央电视台《新闻调查》报道了广州城管因此遭遇的一场官司:今年3月，城管队员和小贩李盛燕发生冲突，当李盛燕扔出一个番石榴后，城管队员敖大挺冲上前去做出了掐脖子的动作。事后，李盛燕将城管告上法庭，认为城管涉嫌行政违法。敖大挺解释说，自己是担心李盛燕再有过激行为，想把她和水果刀隔离开，而李盛燕的代理律师则认为，城管没有任何人身强制权，敖大挺的行为超出了城管的权力边界。不过，这名代理人也承认，规定本身也有一些问题，“城管就根本不应该有这种财产扣押的权力。如果没有人身的这种控制的权力，他根本做不到的”，“不仅仅容易给小贩带来很大的伤害，其实我觉得给城管也容易带来伤害，因为他们这种地位是很尴尬的”。

　　责任过重，权力有限。面对违法，不管不行;管，又没有足够的执法权。权威性不足，手段有限，这是暴力冲突的根源。

　　存废之争

　　多年来，城管存废是一个备受争议的问题。每有城管的重大负面新闻出现，废除的呼声都会不绝于耳。

　　最近，“@陈秋雨”发的一条微博引发共鸣，被大量转发，“城管一是替权力或资本拆人房占人地，二是驱赶街头小贩，其工作或伤天害理或充满争议。城管多临时工且待遇低，也知在做万人恨的事，却受尽委屈仍坚守岗位，非因崇高使命，为的是拆房占地后的赏赐，为了对弱者选择性执法敲诈小利。知恶却践行，见利而忘耻，城管是法制沦丧的产物!”

　　不过，反对的声音同样不少。“@北非”微博称:“我坚决不同意取消城管。你敢取消一个试试，便道绝对摆满了小摊，行人肯定会被挤到行车道上。等天一擦黑，小摊收了你再看，一准儿全是菠萝皮竹签子烂纸片等各种垃圾和脏水。”

　　“@李子”也在微博中表达了对城管取消之后管理真空的担心。他认为，取消之后，如果没有妥善的替代办法，一旦出现城市秩序混乱，不堪忍受混乱的居民会宁愿接受权力更大更不受控制的新城管，“目前的城管，经过多年博弈，权力已经受到相当限制。推倒重来只是在浪费时间，让艰苦的博弈过程再来一遍，让大家受二茬罪，吃二遍苦。”

　　7月25日发生在北京的事件，似乎为上述担心添了证据。根据北京市有关部门通报，7月25日晚9时30分许，什刹海景区管理处工作人员在景区巡查时，发现一未成年女孩在路边摆摊占道经营。在纠正过程中，工作人员和女孩父亲田先生发生口角争执，继而发生肢体冲突，田先生和3名景区管理处工作人员受伤。在这一事件中，“肇事”的并非城管，而是什刹海景区管理处工作人员。这提醒我们:只要城市还需要管理，只要执法者和被执法对象之间存在利益冲突，那么，即使取消了城管，冲突仍会发生。

　　7月22日，中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授做客人民网时指出，城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不会弱化消失，反而会强化。

　　未来之路

　　取消城管，至少目前看不现实。但恶性事件频发提醒我们:城管，不改不行了。

　　不揣冒昧，笔者也提供一些改革的方向:

　　第一，让城管执法有充分的依据。

　　当前发生的城管暴力冲突，起因多是暂扣小贩的物品。暂扣到底合不合法?如果对方不同意甚至用暴力抗拒，城管该怎么办?这些问题必须有清晰的答案，因为这是执法的基本前提。遗憾的是，由于没有统一的城市综合管理法规，这些执法基本问题竟无定论。

　　城管执法，须有完整、合理的法律体系的支撑。立法部门应及时制定相关的法律，对城管执法权限、执法手段、相对人救济途径等事关公民权益的重大问题作出规定。

　　其中，最值得考量的问题:既然扣押物品权力和人身强制权事实上不可分离，立法者就必须在下列两种方案中择其一:赋予城管部门人身强制权;收回扣押物品的权力。从目前矛盾激化的现实看，后一种方案更可取;从长远看，“没有了牙齿”执法能否有力、有效，也不无疑问。然而，“一旦给了城管人身强制权，它会不会成了‘第二警察’?”这是公众更大的担心。如何抉择，考验立法者智慧。

　　但有一点必须明确:无论是否被赋予人身强制权，暴力都不是城管执法的正当手段。不使用暴力不让流血事件发生，是城管执法不能再退的底线。

　　第二，让“临时工”走开。

　　城管出事，“临时工”每每成为“替罪羊”。“临时工”也代表执法机关，企图以“临时工”逃避责任，注定不能得逞。这里更值得思考的是:“临时工”执法是否应继续下去?

　　尽管国务院文件再三明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，“要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，但除了北京等少数城市，多数地方都未按照这一规定办理。处在城管执法第一线的人员，基本不是公务员编制。城管执法事关公民重大权益，而“临时工”在执法资格、执法能力以及法律意识等多方面的欠缺，都注定了这些人执法结果的不美妙。

　　南京市玄武区城管执法大队队员赵阳曾接受《中国青年报》采访，否认城管“刻意招聘有劣迹的人”的传言，但他也承认，“由于管理混乱，有劣迹的人确实容易混入。在领导的传统观念里，‘有魄力’、‘敢打敢杀’的人更加适合当城管，在执法过程中效率更高。”有关部门应把好“入口关”，防止有劣迹的人进入城管执法队伍。

　　从现实看，让“临时工”以及有劣迹的人走开，从执法主体上保证执法的纯洁性，极其必要。

　　第三，财政保证城管经费，杜绝城管吃“杂粮”。

　　各地城管队伍发展迅速，多数地方经费采取差额拨款，不足部分通过罚款解决的方式。一旦机构运转、人员福利都和罚款多少挂钩，执法者也就有了罚款的冲动。当务之急是彻底斩断利益链。没有了创收的任务和压力，城管执法会规范许多。

　　对一些地方财政来说，这可能意味着不小的压力，但这件事能否落实，事关公民权益和社会和谐，再困难也别无选择。

　　最后，城市管理的目的，尤其需要管理者反思。前几天，《湖南日报》报道了80后城管李特事迹:在长沙市望城区，瓜农摆摊占道，多次引发交通事故，上级要求取缔，瓜农不肯走。怎么办?李特多次与领导沟通，决定由政府出资，帮瓜农搭棚卖瓜，“叔伯们，进棚里卖瓜吧!”

　　当向善的力量来自制度，而不是来自个人素质，李特这样的好城管将不再可遇不可求。到那时，摊贩和城管的关系，也将不再是水和火，而是水和鱼。