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7月17日下午，大兴旧宫南小街路口，当地治安员拦截了一辆进入南小街的电单车，对电单车上的行李进行“检查”。新京报记者 吴江 摄
原标题：村镇联防队“执法”之困
6月22日，北京菜贩洪有刚在新发地扔了一袋垃圾，被罚了5000元。
他不得不交钱去赎回自己赖以生活的面包车。
各地对联防队的叫法不一，但按规定，联防队职责仅限协助维护治安，其不准承担以外的其他工作，不能罚没物品。
但记者调查发现，在北京一些城乡接合部，多处治安联防存在乱扣物品、乱罚款等现象。
联防队自称“协助城管”，但城管称管不着联防；综治办和联防队存在管理关系，但综治办说只负责联防队员的培训。
最终，联防只能由出资方，即村委会、街道办自己管。但后者常常因治安压力等原因，放纵治安联防的种种越权执法行为。
“那是一个装辣椒的塑料袋，就这么大。”
1米75个头，身材微胖的洪有刚用双手画出一个水桶大小的圆。
他是北京丰台一小区里的菜贩。
6月22日凌晨3时许，他开车途经新发地北桥附近，看到路边有一堆违规堆积的垃圾，便下车，将车内的一袋垃圾扔在旁边。
这被200米外蹲守的联防队员逮个正着。
还没来得及上车，4名新发地村的联防队员便走过来，迅速将车钥匙拔走。
“乱扔垃圾要罚款”。
队员让洪有刚当天上午8点后，去联防队取车。
乱扔垃圾被天价罚款
罚款不能开票据，“不为什么，如果有异议，可以到法院起诉”
洪有刚来到村巡防队（2003年，新发地村联防队改名巡防队）是他被抓5小时后。在这里，他被告知要交9600元罚款。
他不理解，为什么罚这么多？
新发地巡防队队长苗红斌解释，据《新发地村民自治章程》，乱倒垃圾者，应处以车重10倍数字的罚金。罚金数额是按他的面包车身重量（960公斤）乘以10计算。
这立即遭到洪有刚的拒绝，“太离谱了”。
4天后，洪有刚再次到巡防队。
他讲价。苗红斌答应了，说只收3000元。
但当时洪有刚身上只有2000多元。“一分钱都不能少，不够出去借”，苗红斌说。
洪有刚凑够了3000元，将钱放在苗红斌桌上后，苗又称不行，要5000元。
5000元，是洪有刚全家一个月的收入。
“扔一袋垃圾罚5000，不算多”，苗红斌说，上次有人倒了一点稻草，被罚6000元。
双方再次谈崩。
在新发地附近，对乱扔垃圾天价罚款已非首例。
据本报2010年5月13日报道，因在停车场倒了几斤菜叶，胡先生被花乡的另一个村，黄土岗村联防队罚款6000元，汽车也被暂扣。
联防队称罚款依据也是村民公约。
6月28日，洪有刚第三次到巡防队，他急着用车，决定缴5000元罚款赎车。
交完钱后，苗红斌没开任何收据。
苗红斌说，罚款不能开票据，“不为什么，如果有异议，可以到法院起诉。”
联防队前世今生
村里的联防队，承担着维稳、治安、清理游商、治理环境等职责
7月22日，新发地村负责管理联防队的安全生产办公室主任李宝刚说，村里的联防队，承担着维稳、治安、清理游商、治理环境等职责，其最重要的任务是维稳和治安。
记者查阅资料，联防队出现在上世纪60年代，主要任务是治安巡逻。
之后，联防队员逐渐分本地公安机关聘用，或村镇、街道聘用。
1991年，全国人大常委会出台《关于加强社会治安综合治理的规定》，号召城镇居民和农村村民建立群众性自防自治的治安保卫组织。
几十年来，联防队曾为基层预防、制止、打击犯罪，维护一方秩序做出贡献。
目前，联防队在各地称呼不一，但职责都是管理“社会治安，安全生产，流动人口”。
7月17日，新发地村的巡防队员魏明（化名）说，哪怕太阳毒辣，每天他们都会去大街上巡逻，制止街面上发生的争执。
他们还常在半夜配合警察抓小偷和吸毒者，“一抓二三十个，老少都有。”
新发地村联防队成立于1989年，初衷是维护治安。
李宝刚介绍，刚改革开放时，村里流动人口不断增多，治安很差，村里入室盗窃、打架斗殴现象普遍。
但联防队成立后这种现象少了很多。
目前，在新发地村，村委会直接聘用了74名联防队员。
“巡防队员没有编制，每人每月1800元”，“都是本村村民”，“村里直接出钱”，7月17日，新发地村委会主任孙志江说。
李宝刚说，新发地人流量大，不文明现象太多，城管管不过来，联防队“邻里吵架都得去管”。
变了味的联防队
联防队员不具备执法主体资格，却存在着越权乱罚款等违规现象
在新发地村，连巡防队本身也变了味。巡防队员不具备执法主体资格，却存在越权乱罚款等违规现象。
7月17日，魏明靠在办公室椅背上，头贴着墙，两条胳膊抱在胸前，盯着天花板发呆。
每天巡逻时，看见路边有摊贩，巡防队员就得过去，将物品没收。
魏明称，没收物品会被直接带回队里，想要领回就要交罚款。
有的摊主嫌麻烦，每月向巡防队交钱，这样可以避免抄摊，“我们只抄没交过钱的”。
据北京市公安局1985年的规定，联防队职责为协助警方，维护社会治安，并明令禁止其行使处罚等权力。
针对职工群众治安联防的职责，就此再无新的具体规定，也未查阅到文件说废止。
记者查阅多个省市关于联防队职责的文件，均无允许联防队“没收物品、罚款”等内容。
7月18日，中国行政法学会副会长杨小军称，执法权的主体是国家行政机关，村一级单位不是国家行政机关，其下属联防队也没有执法权。
“联防队以村委会名义罚款，违反了《行政处罚法》。”
有巧立其他收费名目规避“罚款”的。
在2010年胡先生乱扔垃圾被罚6000元的案例中，当事联防队负责人解释，胡先生交的不是罚款，而是“垃圾清运费”。
村约罚款也罚外人
以前每没收一笔罚款，联防队员提成50%，“现在是100%”
李宝刚承认，联防队原本没有执法权，不能罚没物品。
但他说，让联防队执法是无奈之举。
“如果看见有人乱倒垃圾、破坏公物，能不去制止？”
联防队所罚资金都去哪了？
目前也有一些村镇将保安工作，委托给保安公司。保安公司也没有执法权，但受保安服务管理条例制约，管理相对严格。规范化运营，是解决联防管理难题的一个方向。
——中国公安大学教授刘宏斌
7月2日，苗红斌队长对新京报记者表示，罚金都交给村里，入村财务的账户，没在自己手里。
但村里说法与此不同。
李宝刚说，近几年，为鼓励积极性，“不管是村民还是联防队，只要能抓住乱倒垃圾者，村里都会给提成。”
以前每没收一笔罚款，联防队员提成50%，“现在是100%”，李宝刚说。他还强调，联防队内部没设定罚款指标。
村委会主任孙志江也确认了该比例。
孙志江说，对乱倒垃圾者罚款，是依据《新发地村民自治章程》，但“这个章程只适用于本村人”。
对此，李宝刚与孙志江的说法有出入。李宝刚说，村民公约的处罚条款对在村里发生的乱扔垃圾行为有约束力。
罚金数额是怎样规定的？
“罚款有上限和下限”，“中间有浮动”，孙志江说，但他未作进一步说明，也未透露每年罚金的数额。
“即便是村民自治，也应当在法律框架内”,7月11日，中国公安大学教授刘宏斌说，“收费要根据物价法，制定合理价格，并得到相关部门批准”。
多处联防队存乱象
“联防队员的亲戚朋友一过来，他们会挑一个人去，说是让你多交朋友”，“你敢不买单吗？”
据调查，执法存乱象的不仅新发地联防队一处。
在大兴区南小街，昌平区南七家、东三旗，朝阳区平房乡石各庄村、金盏乡马泉营村等多村，均有联防队员违规收钱的案例。
7月10日，中雨，北京大兴区旧宫镇南小街村内，数辆拉客的三轮车在雨中穿梭。
马福生（化名）也在十字路口趴活。
每逢雨天，没人管他们；如果是晴天，“逮着就要罚款，一次2000元”。
罚款交旧宫镇执法队。
执法队也由联防队改名而来，但村民还是习惯叫其联防队。
他们不是城管，却开着带城管标志的车在街上巡逻；他们不是警察，但其大院门口却摆着一排警盾和钢盔，上有“警察”二字。
多位黑车司机与摊主表示，执法队员向他们收罚款或“保护费”。
南小街司机罗先生今年初曾向警方反映旧宫执法队罚款从不开票的情况，但因用公用电话拨打，没有收到回复。
“如果要收据，交多少钱都别想把扣押的车取出来”，他质疑：“不开票据，罚款费是不是要装个人腰包？这样他们会狠罚。”
马福生说，只要交了罚款，一个月内不管何时拉活，执法队都不会管。平均一月约500，数位受访三轮车夫表示。
去年，马福生交了两次。“他们还会记下你的手机号”，“联防队员的亲戚朋友一过来，他们会挑一个人去，说是让你多交朋友”。
“你敢不买单吗？”他问。
不罚款管不住？
“如果没有执法权，在管理的时候别人也不听”
7月19日下午，一辆车在南小街村巡逻。几名执法队员坐在车内，扫视着周围。
执法队的车开向一家商店。没等车停稳，队员冲了过去，将其放在门口的招牌拉走，并带回执法队的院子存放。
旧宫镇执法队队长王燕民不承认自己的队员曾抄摊罚钱，“都是以劝说为主”。
他说：“我们没有执法权”，“如果哪儿有问题，我们会打电话给城管，让他们过来处罚”。
大兴区旧宫镇宣传部长穆学军说，旧宫镇执法队的工资是镇里拨付，执法队的其他收入，作为其“管理经费”，“不交到镇里”。
去年年底，旧宫镇发现他们收过钱，但穆学军称，“这都是个别队员的行为”。
穆学军强调，让治安联防员越权拥有执法权，是基于现实困境。城管有管辖范围，不能时时刻刻管理每一个角落，在空白时间地带，就有联防队“管理”的空间。
而村内事务，以村民自治为主，每个村都有联防队员。
如果联防队管理弱，就可能造成纵容。
“如果没有执法权，在管理的时候别人也不听”。
现实中，有些小村好管理，联防队就不罚款，大村难管理的就罚，“在管理时要形成威慑力”。
但穆学军称，旧宫镇确实没有相关规定，允许执法队向摊贩和司机收钱，“如果被我们抓住，一定会严肃处理”。
“小摊贩在领被没收的东西时，不需要交钱。”
联防队没人管？
联防队与警方的关系是，“协助警方维护治安”。而管理权，归村委会
洪有刚想知道收罚款这事到底找谁投诉。
尽管村委会主任孙志江承认，乱倒垃圾会罚款，但对罚款5000元，他连称“不可能”。
安全生产办公室主任李宝刚说，“要不我打电话给联防队，让他们按下限来？”
李宝刚说，现在联防队与警方的关系是，“协助警方维护治安”。而管理权，归村委会。
同时，联防队也隶属于花乡镇政府综治办。
8月1日，花乡综治办主任卢亚军称，“我们对他们只进行宣传、教育、培训”。
对倒垃圾被罚款，他说，这归乡政府环境办管，“我们不管这事”。
花乡政府环境办郝主任否认归他们管。
该乡分管城管的副乡长也称，城管与联防队，并无直接关系，“这事不归城管管”。
花乡乡政府相关负责人称，“如果对处理有意见，可以先找村委会协商”，协商不成功可以向乡政府反映。如果发生违法事件，“就要走司法途径”。
北京市圣运律师事务所主任王优银说，“除非经过公安局或司法机关的裁判”，否则，联防队无权扣押公民财产。新发地巡防队扣押市民的车，属于非法扣押。
王优银说，村规民约只适用于本村村民，对村外人无权罚款。联防队更无权力进行大额罚款，“50元以上就算大额罚款”。
如遇上述情况，公民可以“敲诈勒索”报警，对已被罚的钱，可通过民事诉讼讨要。
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从“游击队”到“正规军”
据媒体报道，2004年，公安部统计，当时全国治安联防组织约46.7万个，其中由警方管理的约20万个。
有专家统计，当时中国治安联防队员人数在100万至200万之间。
因屡曝恶性事件，2004年公安部要求自2008年后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。
中国公安大学教授刘宏斌说，目前，公安机关内部的联防队已演变成辅警。
公安部曾表示，“农村原则上不再组织治安联防队”。
但村镇和街道聘用的联防队仍延续至今。
在新发地村，村委除聘用巡防队员，还出钱与保安公司签订合同，让保安公司负责一部分区域的治安。
中国公安大学教授刘宏斌介绍，目前也有一些村镇将保安工作，委托给保安公司。保安公司也没有执法权，但受保安服务管理条例制约，管理相对严格。规范化运营，是解决联防管理难题的一个方向。
中国各地也正在对治理联防队乱象做其他尝试。
新京报7月底曾报道，曾与冀中星发生冲突的东莞联防队目前正推进将“游击队员”收编为“正规军”。预计今年9月底前，近3万名联防队员将成为“辅警”，将由警方统一招聘培训并调度使用。东莞市长袁宝成称，此举“能让这支队伍更加专业”。
与之相似，今年广州实施“银盾工程”，将组建3万人规模的辅警队伍取代治安联防。
