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国庆前夕,中央巡视组陆续公布了本轮巡视发现的问题。10个巡视点中,国家机关单位有4个,结果3个点(中储粮、水利部、中国出版集团)被发现的问题与纪检体制有关,存在“纪检监察力量薄弱”、“基层腐败案件多发”等问题。
今年8月,针对上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,有学者提出,法院纪检监察人员本应是代表所在地的纪委,监督被派驻单位的违法违纪问题,结果反而伙同被监督单位人员违法违纪。
事实上,为让纪检派驻机构起到应有的作用,破解“同体监督”难题,2004年,中纪委将派驻机构的管理方式,由“双重领导”改为“统一管理,直接领导”。这被视为纪检监察体制的转折点。到今年,这项改革已推行了9年。但专家学者们认为,改革的初衷并没有达到。“派驻机构依然是"同体监督",没有实质性改变。”有多年反腐败研究经验的北京航空航天大学教授任建明说。专家们寄希望于新一轮纪检体制改革。
今年8月27日,中央政治局召开会议决定十八届三中全会议程时指出,“要改革党的纪律检查体制,加强反腐败工作体制机制创新,完善纪委派驻机构统一管理,改进中央和省区市巡视制度。”
曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名),虽然已经调离了纪检系统,但他也注意到了中央政治局会议再提纪检体制改革的消息,“期待新一轮改革,能真正激活派驻机构”。
【焦点1 成效】
纪委派驻监督成效如何?
“统一直管”后工资、福利仍在派驻单位领取,受其制约难以监督
2004年,从国家部委开始,纪检体制进行“统一直管”改革,2006年覆盖到省级地区,目前正在向县市延伸。其最大突破,是从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。
以中纪委驻国家单位的纪检组为例,改革后,纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部,统一管理。但工资和福利待遇,仍在派驻单位领取。
“2004年改革后也没多大变化。”曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名)说,“这9年,破获了那么多贪腐大案,有几起是同级党委举报的?”
不完全统计,近9年来,中纪委派驻的国家单位,发生了不下20起部级高官贪腐案件,如国家统计局原局长邱晓华案、原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案、发改委原副主任刘铁男案、国家开发银行原副行长王益案、国资委主任蒋洁敏案、原铁道部部长刘志军案……
据媒体报道,郑筱萸案发生后,中纪委一位官员在一次内部会议上“发火”,“在这些腐败面前,我们的纪检人员到哪去了?”
王扬说,改革前,表面上是“双重领导”,实质是同级党委主导,“因为人权、财权、物权,都在同级党委手中。同级党委掌握了政治生命和工资待遇,纪检干部怎么去监督?就算不监督同级党委,向下监督,也没准因为牵涉到上面的人,受到干扰”。
改革后,上级纪委虽然收回了编制和人事任免权,但物权、财权仍然在同级党委手中,而且,纪委书记、纪检组长仍是同级党委成员,仍归同级党委领导,“所以说,改革后还是事实上的同级党委领导”。
长期关注反腐问题的专家李永忠总结说,“统一直管”后的纪检派驻机构,是“半同体、半异体监督”。而纪检机构真正发挥监督作用,必须采用类似于中央巡视制度这样的“异体监督”模式,监督者不受被监督者领导。
湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对新京报记者说,多年纪检工作经历,他最大的困惑就是监督作用发挥不够,"同体监督"的问题不解决、不改革,没法监督”。
【焦点2 尝试】
各地政策创新有何突破?
多地尝试“大纪检组”和“纪工委巡视监督”,人、财、物脱离派驻单位
陆群说,对比国家部委和省级地区,一些地方的“统一直管”改革,“更为大胆,更有突破”。
“统一直管”改革,最早开始于四川宜宾市南溪区。2007年11月,南溪区还是南溪县,一举撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的“片区纪委”,“分片包干”全县乡镇。“片区纪委”不受乡镇党委领导。
这一改革模式因破解了纪委受制于同级党委的“同体监督”难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的“样板”。但因不符合《党章》规定,乡镇纪委应当在乡镇党委和县级纪委双重领导下,去年被叫停,所撤的乡镇纪委现已全部恢复。
但同类的改革,仍在多个省份继续,形成了“大纪检组”和“纪工委巡视监督”两种模式。
以三门峡市为例,“大纪检组”模式撤销原有的“一对一”派驻纪检组,成立了10个大纪检组,分片负责全市63个设党组的部门。
以湖北房县、孝昌县为例,“纪工委巡视监督”模式也是撤销原有的县直单位的派驻纪检组,代之以4个纪工委监察分局,也是划片监督各县直单位。
跟南溪模式相同,两种模式都实现了县纪委垂直领导,而且人、财、物也就是工资、福利待遇,都由县纪委承担。
“从2009年改革到现在,3年来,纪工委监察分局查处案件数量是改革前3年总数的3倍。”孝昌县纪委分管派驻机构的负责人对新京报记者说,最大变化就是“大家都知道纪委动真格的,工作好开展了,派出机构的话语权也大了”。
房县也于2009年启动了“纪工委巡视监督”。该县纪委相关负责人说,“统一直管”使党和政府的公信力在提升。
湖南也推行了类似于房县、孝昌县的“纪工委监察局巡查模式”改革。“总体上效果不错。”陆群说,“但面临两个问题,一是纪检监察干部队伍急剧扩大,另一个就是对派驻人员的监督成了新的难题”。
任建明认为,地方“大纪检组”模式和“纪工委监察局巡查模式”只撼动了“冰山一角”,县纪委只可向下行使监督权,并不能监督同级县委,没有真正形成“异体监督”。
【焦点3 路径】
纪检体制改革路在何方?
有学者提出设立“大部制”、“垂直管理”,实现“异体监督”
今年8月27日的中央政治局会议提出,“要改革党的纪律检查体制,完善纪委派驻机构统一管理”。
任建明认为,“上一次提到纪检体制改革,还是十六大,随后启动的就是"统一直管"改革。这次再提纪检体制改革,希望有实质突破。”
他表示,纪检体制现在需要解决的是能不能彻底破解“同体监督”?能不能整合,把分布在全国党政机关5万多个反腐机构整合到一起?
不少专家学者,包括一些纪检体制内人员都持有跟任建明相同的想法,呼吁纪检体制“大部制”改革,设立类似“国家反腐委”的纪检机构,整合纪检力量。
今年6月,中央党校机关报《学习时报》发表中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权的署名文章《反腐败要走法治化道路》,其中提出:根据我国反腐败的需要,可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为反腐败相对独立的专门机构。
曾多次参加中纪委专家座谈会的中国政法大学副校长马怀德说,下一步纪检体制该如何改,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务一般垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。
陆群认为,“改革的方向,应是加强和改进纪委对同级党委及其领导班子成员的监督,这是《党章》赋予纪委的权利。如果出台制度,应该具体规定纪委该怎么样监督一把手和同级党委,具体监督什么?监督程序怎样?如何保障?这样就能破解"同体监督"难题”。
对话
“纪检体制改革应设试验田先试”
专家建议,微观层面要对纪委的领导权、提名权、撤职权等进行改革,应以“异体监督”为主
李永忠 国家行政学院等院校兼职教授,长期关注反腐问题的专家。曾任中纪委研究室办公室主任、中国纪检监察学院副院长等职,拥有34年纪检监察工作经历。
当前状况
巡视比派驻监督有效
新京报:今年新一届中纪委的首轮巡视,4个国家机关单位巡视点,3个暴露出纪检监察不健全等问题。怎么看?
李永忠:十六大以来,对同体监督与异体监督的关系有了更清醒的认识。前者,体现在反腐败的“8字方针”(标本兼治、综合治理)改为“16字方针”(标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防)。后者,则通过前移“两个支点”:一是加强中央巡视制度;二是加强派驻机构的统一管理。使得多年的同体监督开始转向异体监督,监督的关口有所前移。
现在回头看,中央巡视制度的有力有效,得益于比较完全的“异体监督”。而派驻机构主要受制于“半同体、半异体”监督,限制了派驻机构监督职能的发挥,致使其作用大打折扣,监督效果不够理想。
新京报:“异体监督”和“同体监督”,有何区别?
李永忠:比如中央巡视制度,中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委和政府领导。监督者与被监督者是分立的,没有隶属关系,所以能够发现问题,并敢于反映问题,这是一种比较完全的异体监督。
但是,对派驻机构的“统一管理”,虽然从2004年以后,实现了由上一级纪委统一管理,直接领导,但是纪检组长仍是同级党组成员,归同级党组领导。而且,派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排,都由同级党组负责。屁股决定脑袋,这就削弱了派驻机构的异体监督功能。
具体来说,人权、物权、财权、事权,同级党组与纪检组对这“四权”的领导权重,大体上是3.5比0.5的比例。人权、物权、财权通常由同级党组掌握,上级纪委的领导,最多体现在对下级班子成员的任用上,或征求意见或征得同意。作为处分权的事权,上级纪委也只掌握了一半,同级党组也有一半的权力。因此,在现实情况下,做什么事,通常由上级纪委拟定;但事怎么做,往往由同级党组决定。因此,目前,派驻机构仍然是“半同体、半异体”监督,发挥的作用远低于巡视制度。这不是能力和水平的差距,而是“异体监督”和“半同体、半异体监督”两种体制的差距。
改革尝试
创新受制于体制障碍
新京报:这些年,一些地方做出大胆尝试,比如三门峡“大纪检组”模式,能不能解决“半同体、半异体监督”问题?
李永忠:在反腐倡廉中,各级纪委都意识到了派驻机构存在的问题,陆续通过体制上的局部改革来冲破这个障碍。2006年,江苏省东海县就做出了有益尝试,把全县各个乡镇的纪委和县城各单位的纪检组收上来,成立8个片区,6个片区管农村,2个片区管县城,较好地克服了“半同体、半异体”的体制弊端,把既受同级党委(党组)领导、又受上级纪委领导的乡镇纪委、县直纪检组,改成只受上级纪委领导,效果不错。后来江苏全省都采用了这个模式。此后,一些地方所做的“大纪检组”模式、“纪工委监察局巡视”模式,也相继推开。
但是,这些尝试都不能彻底解决“半同体、半异体监督”问题。为什么?以东海县为例,县纪委的监督功效只能向下延伸,只能监督县里的委办局和乡镇党委,并不能监督县委、县政府。而东海县的监督体制的改革,必须立足于一个假定的前提—东海县委书记必须清正廉洁,而且支持并能接受监督。县纪委和八大片区的监督工作,如果得不到县委书记的支持,所有的体制改革成果都会瞬间归零。
改革重点
纪检体制改革无法回避
新京报:今年8月27日中央政治局通报,“要改革党的纪律检查体制,加强反腐败工作体制机制创新,完善纪委派驻机构统一管理,改进中央和省区市巡视制度”。一些学者认为是启动新一轮纪检体制改革的信号。你怎么看?
李永忠:中央政治局这次会议提到纪检体制时,用了四个动词:改革、加强、完善、改进。这预示着什么呢?这说明,过去我们没有注重从制度层面反腐败,而是太多的头疼医头,脚疼医脚,只盯住腐败案件查处,这样的反腐方式难以为继。
回头看,我们30多年是如何改的呢?过多注重战术层面,也就是改革纪检工作方式、工作方法,大到1993年反腐败三项格局的提出,小到纪检监察机关使用的“双规”,都是战术层面的改革。纪检体制改革成为十八大后无法回避、不得不解决的问题。因此这次政治局会议,是从十六大以来,第一次重申改革党的纪律检查体制。
改革方向
派驻机构要“异体监督”
新京报:新一轮纪检体制改革,突破口在哪里?
李永忠:中观层面的改革,一定要让纪委尽快由同体监督转向异体监督,一是改进中央和省区市巡视制度,二是完善纪委派驻机构统一管理。一定要把派驻机构“半异体、半同体”,变成“异体监督”为主。
微观层面的改革:一是提名权改革,借鉴上世纪90年代中期张家界市的经验,各级纪委有权向下一级纪委选派(即提名)主要领导;二是撤职权改革,各级纪委有权对同级党委任命的干部独立作出给予撤职以下(含撤职)的党纪处分决定;三是领导权改革,选择有条件的重要地方纪委试点,实施上级纪委的统一管理,直接领导。
新京报:对于下一步的纪检体制改革,有何建议?
李永忠:应尽快设立改革特区。就像科学家需要实验室一样,所有纸面上的改革,都应在“试验田”先试。
【历史沿革】
1949年11月 中央纪委成立
中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,成立了由朱德等11人组成的中共中央纪律检查委员会。
1955年3月 监察委代替纪委
中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,决定成立党的中央和地方监察委员会,代替各级党的纪律检查委员会。会议选举产生了由董必武等21人组成的中共中央监察委员会。
1962年9月 加强监察机关
中共八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》,扩大了中共中央监察委员会的名额(增至60人),调整了中共中央监察委员会领导成员。
1969年4月 中央监察委撤销
中国共产党第九次全国代表大会通过的《中国共产党章程》取消了党的监察机关的条款,撤销了中央监察委员会。
1977年8月 纪委设置恢复
中国共产党第十一次全国代表大会通过的《中国共产党章程》重新恢复了设置党的纪律检查委员会的条款,规定各级纪委由同级党委选举产生。
1982年9月 纪委由同级党代会选举产生
中国共产党第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》规定,党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生。党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。
1986年12月 监察部挂牌
第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。
1987年7月,监察部正式挂牌办公。
1993年1月 纪委监察合署办公
党中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。
采写/新京报记者 王姝
