规范行政执法事关改革全局

　在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中要求“深化行政执法体制改革”,并对行政执法未来的发展方向提出了多项要求。

　　《全面推进依法行政实施纲要》已经出台近十年了,迄今为止,我国在法治政府建设领域所取得的各项成就有目共睹,比如政府信息公开工作就一直在以坚实沉稳的步伐不断迈进。但对于行政执法而言,则未免令人遗憾,许多长期存在的问题很难说得到了根本性解决,甚至在某些时候更为突出。以民怨颇多的道路交通执法为例,数年前就有一则新闻称,黑龙江某地曾有过这样一条规定:私家小排量车罚款5000元即可“合法”营运一年;不久前,又有媒体曝光,河南某地境内管护的公路只有110公里,执法人员竟多达200人。可以说,在道路交通执法中,追求利益的倾向暴露得淋漓尽致,堪称执法经济集大成者。

　　如果说在道路交通领域是逐利执法、过度执法,食品安全领域则是行政监管执法不到位的重灾区。苏丹红、三聚氰胺、地沟油、瘦肉精……近年来,几乎大多数人都已经对这些名词耳熟能详。更加令人尴尬的是,不论是“太到位”还是不到位,行政执法存在的种种问题都由来已久也遭到过反复抨击却有沦为“死猪不怕开水烫”之虞。比如,早在1994年就提出治理公路“三乱”(乱设站卡、乱罚款、乱收费),但效果如何各方心知肚明。对于食品安全问题来说同样如此,如果在食品不安全的名单上继续诞生新的词汇,恐怕不会有人感到惊奇。

　　行政执法与人民群众的日常生活息息相关,不规范的执法、不恰当的罚款将直接损害群众的利益,影响党和政府在群众中的声誉。从过去的“钓鱼执法”到如今的“养鱼执法”,人们满怀忧虑地感觉到行政权力在执法活动中失范继续延伸和变化。在新一轮改革大幕已经拉开的时刻,约束行政权力,规范行政执法迫在眉睫,这将对改革全局产生不可忽视的影响。

　　在《决定》中详细阐述了深化改革对市场、政府的定位问题。对于市场,《决定》指出“在资源配置中起决定性作用”,对于政府,《决定》指出“必须切实转变政府职能……建设法治政府和服务型政府”。从本质上来说,市场、政府的合理定位以及理顺相互关系,很大程度上取决于行政权力能否适时地进入与退出,必须做到有所为有所不为:在市场能够发挥作用的地方,行政权力要及时退出,将充分的空间和资源让渡给市场去解决问题发挥作用;在政府需要承担责任的时候,行政权力要及时进入,弥补市场失效为公众提供必要的服务。

　　但目前的行政执法很多时候则是反其道而行之:要么是不该进入的时候进入,给市场经济发展造成障碍,道路交通执法过多过滥就是典型;要么是不该退出的时候退出,将许多公共问题直接扔给公众,形同虚设的食品安全监管即是明证。行政执法之所以会形成这样进退失据的局面,背后的原因比较复杂,但利益驱使是一大明显表象。行政执法可以用机构林立来形容,对于被执法者和旁观者而言经常是一头雾水,但不少人依然能够感觉到这样的规律,“有了利益谁都想管,没有利益谁都不管”。

　　因此,规范行政执法,首先要根据《决定》有关要求,从理顺执法体制入手,全面遏制执法主体的逐利冲动,彻底杜绝其与民争利、与市场争利,进而成为改革的绊脚石。除了机构林立之外,行政执法体制的混乱还表现为权责不清,多头管理,这些都容易导致执法主体将利益作为执法活动指挥棒。对此,应该努力整合行政执法力量、减少行政执法层级,建立一个集中、高效、权威的执法体制,让权力与责任实现对等。此外,还应该加强执法经费的财政保障。对于一些基层的执法机构而言,时常为经费所困扰,陷入自收自支的境况,很难保证基层执法主体不利用手中的执法权牟利。

　　随着改革不断深入,法治政府建设日趋成型,当前行政执法中存在的各种问题显得越来越不合时宜,迫切需要从整个体制层面进行一场深层次的变革,真正做到执法为民、利民,真正使行政执法有利于市场经济的健康发展。