刘建华:浅谈当前民事督促起诉制度的现状

民事督促起诉是指检察机关对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责,案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的,检察机关以监督者的身份,敦促有关监管部门或国有单位履行职责,依法提起民事诉讼,保护国家和社会公共利益的制度。

　　提起督促起诉制度就不能不提到民事公诉制度,其实督促起诉制度的产生和民事公诉制度的发展有直接的历史渊源。民事公诉制度,是指检察机关在法定情形下利用自己特殊的法律身份和地位,将一定种类的民事案件提交人民法院,由法院审理以维护国家和社会公共利益、保障正当的民事法律秩序的一种法律制度。1997年河南省方城县检察院首次提起民事公诉,随后全国检察机关也相继办理一些民事公诉案件,其中绝大部分为国有资产流失案件,很少涉及公益类诉讼。民事公诉制度产生后就在法学界引起了巨大的争议,褒贬不一,我国的民事诉讼法对公益诉讼并作出没有明确规定,因此对检察机关能否作为民事诉讼主体参与民事诉讼,各界争议很大。2001年后检察机关提起的民事公诉案件寥寥无几,而且法院多以缺乏法律依据不予受理,2004这项制度被暂时停止。2003年浙江省率先推行了民事督促起诉制度,几年成功为国家挽回国有资产数十亿元,得到了高检院和当地党委、人大的肯定与支持,赢得了社会各界的广泛赞誉,用实践证明了这项制度具有良好的法律效果和社会效果。

　　一、 当前民事督促起诉制度的局限性

　　近年来,民事督促起诉作为民事检察工作实践探索的新方式,在维护国家利益和社会利益方面发挥了巨大作用,也取得了良好的法律效果和社会效果。但在工作实践中,督促起诉只是在民事公诉制度缺失下的法律原则的适用和制度创新,由于我国现行法律规定缺乏可操作性造成了该制度发展可谓是举步维艰。

　　首先,民事督促起诉体现的是检察机关的法律监督权,是建议性的法律监督权,并不是法律的一种特别授权,缺乏法律的强制性,是一种软约束,对权力的救济不力。在实践中,检察机关一般采取督促起诉书、检察建议的形式督促有关部门向造成国家利益和社会公共利益的责任人提出赔偿要求或向法院提起诉讼。而督促起诉书、检察建议并没有法律的强制执行效力,被督促的有关部门很有可能基本某种利益方面的考虑而怠于起诉甚至拒绝起诉,只要其情节没有达到刑事立案的标准,检察机关也无法追究其刑事责任。

　　其次,民事督促起诉制度对案件的管辖范围没有作出明文规定,从工作实践来看,民事督促起诉制度针对的范围也是有限的。一是民事督促起诉制度所针对的必须是国家利益和社会公共利益遭到损害,相关监管部门失职或缺位,这就要求所涉及的必须是民事违法行为,且有一方为国有单位,并且这种民事法律关系之上存在公共权力的管束。二是,办理的民事督促起诉案件主要是针对国有资产流失、受损案件而向有关部门发出督促起诉书和检察建议,而对于那些如环境污染等公害案件、侵犯弱势群体利益等案件并没有予以重视,存在一些国家利益和社会公共利益保护的盲区。

　　二、完善当前民事督促起诉制度的几点思考

　　(一)建立规章制度,规范民事督促起诉制度的运作。民事督促起诉在法律上并没有具体规定,全国各地在探索实践中形式、做法多样,有必要规范统一民事督促起诉的管辖范围、运作程序及相关制度,为民事督促起诉工作提供指导,增强该项工作地可操作性。这项工作可以分两个方面,一是建立健全与行政监管部门的外部协作机制,建立健全案件移送、联系会议等制度,便于检察机关及时掌握相关情况,同时还可以帮组行政监管部门制定相关制度,便于检察机关适时介入开展督促起诉工作。二是建立民行部门与侦监、公诉、反贪、反渎等内设相关部门的衔接机制,既能得到民事督促起诉案件的相关线索也能确保工作取得实效。

　　(二)加强上级院和下级院的联系,确保民事督促起诉案件的成功率。民事督促起诉时检察机关的一项创新工作,政策性强,法律适用有一定难度,上级院要加强对下级院的组织领导和业务指导。对于一些复杂的民事督促起诉案件,下级院应当主动向上级院请示汇报,以便上级院及时给与帮助。力求案件能够及时办理,确保办理的督促起诉案件能够“办一件、成一件”,增强办理民事督促起诉案件的实效性和扩大社会影响力。

　　(三)加强运用民事督促起诉的运用技巧。适时运用。适时巧妙运用督促起诉书、检察建议,是增强监督实效的有效手段。如泰和县检察院2011年4月在公安机关得知一起森林失火案件犯罪嫌疑人的犯罪行为导致国有林企遭受了重大损失,但受损的林企并没有向该犯罪嫌疑人提出索赔要求,针对该情况,民行干警及时介入,向该林企发出检察建议,督促其提出索赔请求或提起刑事附带民事诉讼,受损林企在接到检察建议立即向行为人提出了索赔要求,从而为国家挽回经济损失2.5万元。主动接触双方当事人,促成双方达成赔偿方案也是行之有效的办法。如泰和县检察院在办理一起故意毁坏财物案件中,向受损单位发出检察建议后,积极做被告人的思想工作,并告知被告人可以通过悔罪、赔偿经济损失等方式,争取从轻处罚,促使双方当事人达成了赔偿协议,被告人向受伤单位支付了9.7万赔偿款。

　　(四)加快立法进度,从立法上完善民事督促起诉制度。立法上应该明确赋予检察机关民事督促起诉权,同时规定民事督促起诉的条件、运作程序。严格界定督促起诉的对象和案件范围,将环境污染等公害案件、侵犯弱势群体利益等案件的管辖以立法形式固定下来,加强对侵犯民生案件的打击力度。

    作者系:江西省泰和县人民检察院副检察长 刘建华