地方债膨胀不能归咎于分税制

作者：邢 伟

　　近期，地方政府债务问题受到各方更多的关注，特别是在美国底特律市向联邦政府申请破产保护后，关于中国地方政府是否也会资不抵债，最终如同底特律一样走向破产的讨论十分热烈。

　　在反思地方政府债务膨胀的原因时，很多人把1994年实施的分税制财政体制改革看作罪魁祸首，认为分税制后财权过度向中央财政集中，地方财权与事权不匹配导致地方政府入不敷出，债务雪球越滚越大。但事实上，简单地把地方债务问题归罪于分税制缺乏客观的分析，并非负责任的科学态度。

　　分税制是规范我国中央与地方关系的成功探索，实施20年来，取得了积极的效果。分税制的初衷是解决“两个比重”过低，即财政收入占GDP比重和中央财政收入占全部财政收入比重过低的问题。1992年，我国的“两个比重”分别为12.9%和28.1%，显著低于国际平均水平。当时，中央政府的宏观调控能力受到极大制约，许多地方为了本地利益随意减免企业税收、纵容地方保护主义，给我国经济社会健康发展造成极大挑战。分税制通过改革税收体系，规范中央与地方间的收入划分方式，出台预算法，建立财政转移支付制度等具体措施，在全国范围内确立了统一的财政管理体制，使中央财政有效集中了更多财力以推行各项宏观调控政策，尤其是通过转移支付，帮助和支持了欠发达地区发展，推动了全国范围内的财政收支均等化。

　　分析来看，地方政府债务膨胀的首要原因是“唯GDP论”下的发展冲动，是扭曲政绩观的负面后果。1990年至2010年，我国全社会固定资产投资保持了年均22.2%的高速增长，这一速度既高于经济增速，也高于财政收入增速。各地为了追求发展政绩，在政府主导下，大规模开展固定资产投资，修高速路、建桥、盖机场、挖地铁成了很多地方政府的首要工作。由于无法承受这样的发展速度和规模，地方政府在财政资金不足时就卖地或去银行贷款，变着法地设立政府性融资平台筹集发展资金，对于资金利用的可持续性却没有太多考虑，出现了很多“前任债、后任还”的现象。

　　当然，不可否认，一些历史性因素，如拖欠教师工资、粮食收储企业历史挂账等也形成了一部分地方债务，但与发展冲动带动下的地方债务膨胀相比，其比重是比较小的。因此，应首先摸清地方政府债务底数，刚刚展开的全国政府性债务审计就是一个有效途径，这样才能帮助决策者全面、准确地了解债务规模和形成原因，进而制定有针对性的措施，而不是简单地让分税制背起地方债务问题的“黑锅”。（邢 伟）